天然气定价机制改革的背景目标与下一步改革重点

天然气定价机制改革的背景目标与下一步改革重点

2月28日，发改委宣布，从4月1日起，大幅下调增量天然气价格，小幅上调存量天然气价格，实现价格并轨，理顺非居民用气价格，同时试点放开天然气直供用户(化肥企业除外)用气门站价格，由供需双方协商定价，进行市场化改革试点。　　天然气定价机制改革的背景

2013年之前，石油等替代能源产品价格一直处于高位，而天然气价格受各种因素影响调价一直滞后，天然气价格相对其它替代能源产品价格明显偏低。天然气是一种优质高效的能源产品，当其价格因管制造成相对其它能源产品具有明显的竞争力时，必然会出现需求的高速增长以及由此出现的供求紧张问题。为解决当时国内天然气价格偏低造成的供求紧张等问题，2013年7月，国家实施了天然气价格调整方案。由于当时天然气价格明显低于可替代能源价格的水平，为减少调价对下游行业的影响，给下游行业一定的过渡期，于是采取了稳步推进天然气价格调整的方案，区分存量气(即2012年的实际用气量)和增量气(2013年之后的新增用气量)，增量气门站价格一步调整到与可替代能源价格保持合理比价的水平，存量气价格分3年实施，计划2015年调整到位。按既定目标，2013年、2014年国家连续两次较大幅度调整非居民用存量天然气门站价格。2014年下半年以来，国际油价持续大幅下降，燃料油和液化石油气等可替代能源价格也相应回落，存量气与增量气价差大幅缩小，这为实现价格并轨创造了难得的有利时机。按照现行天然气价格形成机制，这次增量气最高门站价格每立方米降低0.44元，存量气最高门站价格每立方米提高0.04元，实现了价格并轨、理顺非居民用气价格“三步走”的目标。　　2013年以来，价格主管部门开始严格按照与可替代能源价格挂钩的办法调整天然气价格水平。一般来讲，有两种机制能够实现天然气的价格客观地反映其市场供求和资源稀缺的程度：市场竞争的方法和等效替代的方法。在发育成熟的市场中，通过供应商之间竞争的办法来实现天然气的价格反映其市场供求和资源稀缺程度；在发育不成熟的市场中，通过参照替代能源的价格来确定天然气价格，也可以实现天然气的价格客观地反映其市场供求和资源稀缺的程度。由于我国天然气市场尚处于发展过程中，天然气行业的改革还需要进一步深入，在此背景下，目前我国天然气价格的制定以等效替代的方法为主。为不断推进天然气价格的市场化改革，国家在海上天然气价格实行市场定价的基础上，近年来还陆续放开了页岩气、煤层气、煤制气出厂价格和液化天然气(LNG)气源价格，即在一定范围内实行市场竞争的方法。价格放开后，对调动企业生产和进口积极性，释放非常规天然气产能，吸引民间资本进入天然气领域，发挥了积极作用。此次先行试点放开直供用户门站价格，是推进天然气价格市场化改革的又一次有益尝试，放开直供用户门站价格后，市场化定价的气量比重将占到全部气量的40%左右。从我国天然气市场发展阶段看，目前实行的定价机制是比较符合我国国情和天然气市场发展一般规律的。随着未来天然气市场的进一步发展、天然气行业改革的深入和监管体制的完善，可进一步扩大市场竞争定价的范围，最终实现竞争性环节由市场竞争的定价方法。　　天然气定价机制改革的目标和路径　　改革和竞争是世界天然气行业发展的趋势，许多国家为提高效率和保护消费者的利益，都经历了或正在放松对天然气行业的管制，在可以竞争的环节尽可能引入竞争。我国也已明确“天然气价格形成机制改革的最终目标是放开天然气出厂价格，由市场竞争形成；政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理”。这一改革目标得到了社会各界的普遍认同，与国际上天然气定价机制改革的方向一致，也符合我国垄断性行业改革和资源性产品价格改革的方向，未来将继续坚持这一目标推进天然气价格改革。　　由于天然气市场发展在不同阶段存在很大差异，定价机制既要与天然气市场发展的方向一致，又要充分考虑各阶段的特点，与改革的进程和各阶段的特点相适应，即天然气定价机制的改革应是一个渐进和逐步完善的过程。从发达国家天然气价格改革的历程看，大体遵循先放开非居民用户价格、再放开居民用户价格；先放开用气量大的用户价格，再按用气量的大小逐步放开全部用户价格的改革路径。这样的改革路径既能够实质性推进价格改革，又比较稳妥，便于各界接受，值得我国借鉴。　　进一步推进天然气定价机制改革的重点　　此次实施存量气与增量气价格并轨后，非居民用气价格基本理顺，同时放开直供用户价格，在天然气价格的市场化改革方面迈出重要一步。虽然此次天然气价格改革取得重要进展，但必须看到，天然气价格改革的最终目标尚未完成。按照“完全放开气源价格，政府只监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格”的天然气价格改革的最终目标，仍需在进一步推进非居民用气价格改革等方面取得新进展。一是继续稳步推进非居民用气价格改革。从国际经验看，英国、法国、日本等国家的天然气价格改革都是采取渐进的方式逐步放开，并基本采取了按照用气量大小逐步放开的方式。下一步改革可以在总结放开直供用户用气门站价格的经验基础上，进一步放开用气量较大的用户价格，最终实现全面放开非居民用气价格。二是完善管道运输价格形成机制，合理制定管道运输价格，同时加强配气价格监管，促进天然气行业健康发展。三是进一步推进居民用气价格改革。从国际经验看，居民用气由于成本高，绝大多数国家居民用气价格高于非居民用气价格，目前我国居民用气价格则明显低于非居民用气价格。短期内可通过加快建立居民用气阶梯价格制度，同时在做好低收入群体生活保障的前提下，逐步理顺居民用气价格。从长远发展看，需要建立居民用气价格随气源价格变动进行正常调整的机制。　　推进天然气定价机制改革需要的配套政策　　保证天然气价格改革要取得好的效果，不仅要完善定价机制，还需要完善相关改革和配套政策。　　一是要加快推进天然气行业改革，逐步建立竞争性的天然气市场。放开天然气出厂价格的前提是建立竞争性的天然气市场，这必须要进行天然气行业的改革。天然气市场的竞争主要体现在上游供气环节和下游销售环节。目前我国具备天然气勘探开发领域资质的只有中石油等少数几家企业，在上游总体还不具备建立竞争性市场的条件。在下游销售环节由于配气和销售一体化，也不具备实现市场竞争的条件。基于此，需要及早明确如何建立竞争性的天然气市场，并给出具体的路线图和时间表，向市场参与者传递准确信息，推进竞争性市场的建设。同时，加快LNG接收站和管道的“第三方准入”管理，推动形成竞争型的市场结构。　　二是加强长输管道和城市管道的政府监管，逐步实现长输管道和城市管道的独立运营，实施“第三方准入”。建立竞争性的天然气市场，需要具有自然垄断性的长输管道和城市管道独立运营，由国家按照资产回报率等指标核定价格。建议借鉴国际经验，建立独立的长输管网合资公司，城市燃气公司也要放开输配气管网，并实行“第三方准入”，科学确定管输费率。　　三是加强监管体系建设。建立竞争性的天然气市场，加强对自然垄断环节的监管，客观要求建立与天然气行业发展目标相适应的现代监管体系。目前我国的监管体系远不能适应天然气市场的发展要求，需要尽快着手研究确定监管体系建设方案。　　四是建立天然气交易中心，逐步形成市场交易的基准价格。目前，在上海市和广东省等进口气源多元化、大用户众多的消费地，以及像川渝等天然气资源丰富的产区，已初步具备建立天然气交易中心的条件。建议在具备条件的地区，率先建立天然气交易中心，先行开展现货交易，时机成熟后再开展期货交易，并使交易中心形成的价格逐渐成为市场定价的基准价格。

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