全国过半省份上报主体功能区规划

全国过半省份上报主体功能区规划

《全国主体功能区规划》出台两年后，各省域的主体功能区规划终于姗姗来迟。　　近日，记者获悉，《安徽省主体功能区规划》正在征求意见，预计本月内将正式通过该省政府印发。　　山东、天津、河北、黑龙江等省市的主体功能区规划方案也于近期上报国家发改委。　　据本报记者粗略梳理，目前全国已有过半省份正上报各自的主体功能区规划。接受本报采访的多位国土专家认为，全国主体功能区规划出台后，省级层面的规划编制缓慢，究其原因主要是地方在划定开发与限制面积时争议较大，一直在协调。　　与区域规划不矛盾　　2006年，中央经济工作会议提出主体功能区概念——“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”。2007年9月，《全国主体功能区规划》形成初稿，3年后获通过。　　省级主体功能区规划的背景是，根据国家政策，全国主体功能区将在国家和省级两个层面分层次推进。国家层面选取30%左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类，国家层面没有覆盖到的地区，由各个省份自己编制省级层面的主体功能区规划。　　国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析说，全国主体功能区规划目前来看应是全国区域发展的顶层设计，主要涵盖对主体功能区的划分，比如哪些县是重点开发，哪些县是优化开发，哪些县是限制开发，并不是说哪些县要搞什么，不要搞什么，与各地的区域发展规划并不矛盾。　　然而，在全国主体功能区规划公布后的这几年里，全国范围内掀起区域规划热，各省热衷上报区域发展规划，期望上升为国家战略，省级的主体功能区规划一直相对滞后。“甚至全国的主体功能区规划，现在也不怎么提了”，区域经济专家指出。　　安徽发改委经济研究院区域所所长徐振宇认为，主体功能区规划是最高层次的规划，相当于国土开发规划，其他的发展战略应都在此之下。　　“主体功能区规划从性质来讲，主要是对国土空间进行功能划分，所有的活动必须符合功能划分，是不能随意改变的，它是以管制为目的的，不是以发展为目的”，他说。因此，省级层面乃至县级层面的规划将更细致，要求更严格，应与土地利用规划和创新战略结合在一起。　　地方博弈限制与开发　　然而，对于地方政府来说，对这样一个以“管制”为目的的规划实际并不是那么积极。至国家层面的规划发布已逾两年的时间点上，才有半数省份陆续上报。　　“省级层面的规划设计面太广，在省内各个层面疑点也比较多，而且国家相关的政策没有出台，各省摸不清情况，也没有积极上报”，地方发改委人士表示。　　另一个重要原因是，各省把开发面积划得过大，所谓的开发面积就是重点开发区域和优化开发区域，上下意见不统一，一直在协调，上述人士透露。　　根据安徽的主体功能区规划征求意见稿，该省划定了六大国家重点开发区域，分别是合肥片区、芜马片区、铜池片区、安庆片区、滁州片区和宣城片区，这六大片区内重点开发范围多集中于市辖区和周边县城，如安庆片区就包括三个市辖区和枞阳县。　　这样的划分实际上是多方协调的结果，但显然并不能完全满足地方发展的要求，在目前的征求意见过程中，就有地方发出声音，表示将争取更多的县加入。　　“这也是目前一个主要的问题”，接受采访的多位国土专家表示，主体功能区规划自列入十一五纲要以来一直处于一个多方协调的过程，存在下级政府和上级政府的博弈，“大家都想重点开发，都想得到国家的支持，都不想成为限制开发地区，这个是客观的。”　　对于地方的发展冲动，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，客观上讲可能与地方的利益会有一定冲突，一方面限制开发地区会得到国家财政的支持，但支持的力度不会很大，地方会想直接通过发展来满足自己的利益诉求。　　“各地有自己的诉求，都认为自己应该重点开发，对环境重视不够，这可能是一个普遍现象。”他说，“主体功能区规划就是让人们认识到这个问题，地方需要提高这个认识；其次规划一定要有约束力和权威性，限制开发就是限制开发，措施和监督要到位，规划的权威性要提高，不然目的很难达到。”　　此外，对于限制开发的生态脆弱地区，一方面要增加生态补偿力度，另一方面要加快人口流动。不过，专家表示，从目前来讲，主体功能区规划的实施会比2010年前成熟。“相较于以往的追求增长速度，目前全国范围内调结构、转方式的大环境应更适合”，专家称，但仍涉及一些具体问题，难度在于财税制度、行政体制的限制，实施起来难度较大。

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